摘要：養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養(yǎng)老保險（或養(yǎng)老保險制度）是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。20世紀(jì)80年代中期以來，我國開始對基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，1997年正式建立了全國統(tǒng)一的、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式（以下簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合模式”），此后進(jìn)行了做實個人賬戶的試點，完善了養(yǎng)老金計發(fā)辦法。但是，我國基本養(yǎng)老保險究竟應(yīng)實行怎樣的籌資模式，是否應(yīng)當(dāng)做實個人賬戶，始終是學(xué)界爭論的焦點。在國務(wù)院發(fā)展研究中心2000年8月召開的國際研討會上，我曾提交過一篇論文，但是對于社會養(yǎng)老保險仍感覺言猶未盡。正如朱镕基總理所說，目前的空賬是可以解決的，關(guān)鍵是要建立起好的體制和機制。在這個問題上，我的理解是必須按照社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則，實行完全的而不是部分的基金積累制。這里所說的是基本養(yǎng)老保險，整個社會的養(yǎng)老保障體系，還應(yīng)當(dāng)包括政府對特困老年人群的社會救濟，企業(yè)和職工個人參加的商業(yè)保險，居民自己的養(yǎng)老儲蓄，這些都應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善?；攫B(yǎng)老保險作為主體，覆蓋面要寬，保障水平卻不能太高。其主要內(nèi)容有三個方面：(1)所有單位和職工個人都應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)定繳納社會養(yǎng)老保險費；(2)所有資金都要記入個人賬戶，職工退休費全部來自其個人賬戶；(3)為照顧低收入群體，繳費中可以劃出一定比例，譬如說30—50％進(jìn)行平均化后再記入個人賬戶，實現(xiàn)一定程度的社會互濟。要害在于，所謂社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)是兩者的有機統(tǒng)一，而不能搞成兩個板塊。只有實行上述完全的基金和個人賬戶制度，才能使效率和公平得以兼顧，否則養(yǎng)老保險改革就很可能會走上彎路。與現(xiàn)收現(xiàn)付制或部分積累制相比，完全積累制可以從根本上解決我們憂慮和擔(dān)心的種種問題。首先，職工養(yǎng)老保險的享用與其繳費貢獻(xiàn)完全掛鉤，可以徹底打破傳統(tǒng)的社會福利“大鍋飯”，提高整個經(jīng)濟的效率水平；其次，完整的個人賬戶使人們不再有其他幻想和依賴，職工不僅會積極繳納個人應(yīng)繳的保險費，而且還會普遍主動地監(jiān)督雇主為自己繳費，從而能夠從最基礎(chǔ)的層次上消除繳費拖欠現(xiàn)象；第三，完全的個人賬戶類似于居民的定期儲蓄存款，政府部門擠占挪用幾乎沒有可能；第四，制度高度透明，假賬濫賬無法生存，跨地區(qū)的資金統(tǒng)籌調(diào)度十分簡便，監(jiān)督和審計容易，管理成本最低；第五，由于關(guān)系到每個人的切身利益，可以在全社會形成共識，使基金投資于較低風(fēng)險和較高回報的領(lǐng)域，取得最好的積累和增值效益。最后，與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國正處于城市化加速發(fā)展的歷史階段，目前認(rèn)定的城鎮(zhèn)職工只有1．4億左右，隨著戶口管制的放松，用不了多久這個數(shù)字就會翻番，如果不實行完全的個人賬戶制，政府就會不得不背上一筆數(shù)額不斷膨脹的養(yǎng)老保險負(fù)債，歷史包袱永遠(yuǎn)也卸不下來。基本養(yǎng)老保險實行完全的基金和個人賬戶制，已經(jīng)成為許多國家的改革選擇，在我國具備更多的有利條件。例如，因為這種制度的性質(zhì)是強制性儲蓄，而中國自古就有儲蓄防老的文化傳統(tǒng)，因此特別容易為社會所接受；國家擁有巨額資產(chǎn)和資源可以用于彌補養(yǎng)老保險積累不足，使得從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向基金積累最大的困難得以解決；財政收入處于快速增長時期，金融盈余，貨幣穩(wěn)定，資本市場步入健康發(fā)展軌道，如此等等。許多人擔(dān)心轉(zhuǎn)軌的辦法和時間，實際上，我們比之智利、波蘭、玻利維亞等等國家有更大的選擇余地。極而言之，如果我們愿意，從明天開始就可以采取完全的基金積累制，而毋須考慮所謂“新人老人”之分，也不必琢磨20年或30年哪個過渡期更合適。如此復(fù)雜的問題能夠簡單化的根據(jù)在于，我們對于現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險積累不足的“隱性負(fù)債”已經(jīng)達(dá)成共識，就是說國家在宏觀上已經(jīng)認(rèn)帳。償還這筆債務(wù)快一些或慢一些并不是絕對重要的(在可能的情況下當(dāng)然是愈早愈好)。從理論上說，唯一的硬性限制條件是，不影響給離退休職工按時足額發(fā)放養(yǎng)老金。因此，不必等到所有的錢都拿到手之后再去分配到每個職工的個人賬戶，相反可以先給每個職工計算分配一定數(shù)額的資金后，再去匯總測算總的償債規(guī)模。這樣做，不僅簡便和易于起步，而且還可以以需定取，避免大的失誤。具體操作辦法是：(1)由國家規(guī)定統(tǒng)一的政策，各地政府、用人單位、開戶銀行相配合，根據(jù)職工的工齡、職級并參照目前發(fā)放的養(yǎng)老金水平，為其建立一個個人賬戶并確定一個賬戶資金數(shù)額；(2)告訴職工，這筆錢就是他過去工作所積累的養(yǎng)老保險金，職工可以核對其工齡、職級等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否正確；(3)繼續(xù)嚴(yán)格征收養(yǎng)老保險費，推廣由稅收機關(guān)代收，在職職工及其單位的繳費按照確定的辦法計入職工個人賬戶；(4)對于已離退休的職工，他現(xiàn)在每月領(lǐng)取的離退休費就被計算為從其賬戶上支取資金；(5)有計劃有步驟地為國家社會保障基金多渠道籌措資金，特別是劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)，并及時調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，除持有國債和部分上市公司股票外，應(yīng)將更多資金投向電力、高速公路等長期穩(wěn)定安全的領(lǐng)域，同時也正好解決基礎(chǔ)設(shè)施資本金來源渠道狹窄的問題。完全基金積累制和個人賬戶建立起來之后，還有許多機會來逐步完善。如果出現(xiàn)了普遍的補償不足問題，那只要再適當(dāng)注入一部分資產(chǎn)并調(diào)高個人賬戶資金金額就可以了。假若發(fā)現(xiàn)個別人弄虛作假，那隨時可以對其賬戶查封、凍結(jié)和改正。貴州住房改革中將已有公房的資產(chǎn)價值折算給每個職工，作為其存量補貼(也等于是對個人過去住房資金積累不足的補償)，這種賬戶一邊建立，一邊使用，也可以說是在使用中完善。近兩年來，貴陽市已為3萬多職工兌現(xiàn)了存量補貼8億多元，其中近1億元為現(xiàn)金，直接帶動個人儲蓄2億元，購買了約28萬平方米的商品房，極大地刺激了住宅建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)的繁榮。如果等待個人賬戶完善起來再發(fā)放存量補貼，那么就不可能出現(xiàn)過去兩年住宅投資成倍增長的結(jié)果。總之，我們目前具有建立一個能夠最好地兼顧效率與公平的基金積累式養(yǎng)老保險體制的一切條件。這個機會無論如何不該錯過。此外，還要同時考慮醫(yī)療和失業(yè)等其他各種社會保險，這些方面國家也不得不承擔(dān)較大的責(zé)任。但是，與社會保險同等重要，甚至可以說更應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先位置去解決的是普及九年義務(wù)教育問題?，F(xiàn)在數(shù)以千萬計的孩子們達(dá)不到初中文化水平，那意味著他們在不久的將來就會進(jìn)入失業(yè)和貧困人口的隊伍。與其準(zhǔn)備將來為他們發(fā)放社會救濟金，不如現(xiàn)在籌措少得多的資金以讓他們獲得自食其力并能造福經(jīng)濟和社會的本領(lǐng)。目前，將基本養(yǎng)老保險基金入市投資將面臨巨大的投資風(fēng)險，無異于讓那些最不能承受風(fēng)險的社會階層，用其財產(chǎn)組合中最需避險的部分，去世界上最具波動性的資本市場從事高風(fēng)險投資。這將極大地背離我國建立基本養(yǎng)老保險制度的初衷。人口老齡化的巨大挑戰(zhàn)由于經(jīng)濟發(fā)展所帶來的生活水平提高和醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，加上實施計劃生育政策，我國人口在迅速老齡化。2000年到2010年十年間，我國60歲及以上人口從1.3億增加到1.7765億，占全國總?cè)丝诘谋戎貜?/span>10.5%增加到13.3%。65歲及以上老人從8837萬人增長到1.1883億人，占全國總?cè)丝诘谋戎貜?/span>7%增加到8.9%。據(jù)世界銀行預(yù)測，到2050年，中國60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_(dá)到26.1%左右，接近經(jīng)合組織國家2020年26.9%的水平。中國人口老齡化的另一個重要特征是“未富先老”，發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡社會時，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值一般都在5000—10000美元以上，而中國在跨入老齡社會時，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值才1000多美元，仍屬于中等偏低收入國家行列。與此同時，農(nóng)村人口老齡化程度明顯高于城市，到2010年底，我國農(nóng)村人口老齡化程度已達(dá)15.4%，比全國13.26%的平均水平高出2.14個百分點。人口老齡化給養(yǎng)老保險帶來了巨大挑戰(zhàn)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)表明，中國老年人口撫養(yǎng)比（65歲及以上人口數(shù)與15—64歲人口數(shù)之比），由1990年的8.3%上升到2010年的11.9%，而據(jù)世界銀行預(yù)測，中國老年人口撫養(yǎng)比將在2020年達(dá)到15.5%，2030年達(dá)到21.7%，到2050年進(jìn)一步升至31.2%。老年人口撫養(yǎng)比的持續(xù)上升，使在職者贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷加重。2010年，我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的制度贍養(yǎng)率（參保離退休人數(shù)與在職職工人數(shù)之比）為32.5%，相當(dāng)于每3.1個參保的在職職工供養(yǎng)一個參保的離退休人員，而在1990年為每5.4人供養(yǎng)1人。與此同時，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出不斷增加，按當(dāng)年價計算，1989—2011年，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出年均增長23.7%，高于同期GDP增速7.4個百分點，2011年，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出12765億元，比上年增長20.9%，占當(dāng)年GDP的比重達(dá)到2.7%。一方面，如果制度贍養(yǎng)率不降低，為確保養(yǎng)老金待遇，必須提高繳費率；另一方面，過高的制度贍養(yǎng)率和繳費率，驅(qū)使一些參保者逃避參保繳費。這就形成了人口加速老齡化背景下的養(yǎng)老保險籌資困局。因此，如何強化制度的激勵機制，有效籌集資金，化解人口老齡化高峰時的支付壓力，成為中國基本養(yǎng)老保險制度改革的邏輯主線。基本養(yǎng)老保險實行積累制的經(jīng)濟社會條件遠(yuǎn)不成熟中國在相當(dāng)長的時間內(nèi)都不需要依靠積累來提高儲蓄率和投資率。當(dāng)前，困擾中國宏觀經(jīng)濟運行的突出問題不是儲蓄不足，不是投資不足，而是伴隨儲蓄率過高的消費不足，是伴隨過度投資和產(chǎn)能過剩的投資效率低下。聯(lián)合國數(shù)據(jù)表明，中國儲蓄率（按支出法GDP計算）從2007 年開始突破50%，2010年達(dá)到51.9%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于英美等發(fā)達(dá)國家，也比世界其他國家的平均水平高出近20個百分點。2000年以來，中國經(jīng)濟增長保持了高速增長態(tài)勢，但經(jīng)濟增長依靠投資和出口拉動的結(jié)構(gòu)特征不僅沒有消除，反而在不斷強化。從2000年到2011年，中國投資率由35.3%持續(xù)上升到49.2%，而消費率卻由62.3%一直下降到48.2%，居民消費率更是由46.4%降到34.2%，達(dá)到了改革以來的最低點。在經(jīng)濟高增長的同時，長期存在的重復(fù)建設(shè)、低水平過度競爭、粗放型擴張、政企不分等深層次矛盾不斷加劇。從2009年開始，隨著投資增速的加快，新一輪產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)已在更大范圍出現(xiàn)。在國家統(tǒng)計局監(jiān)測的24個行業(yè)中，有21個行業(yè)存在不同程度的產(chǎn)能過剩，成熟的制造業(yè)幾乎找不出一個產(chǎn)能不足的行業(yè)。在儲蓄不能轉(zhuǎn)為有效投資的情況下，實行完全積累制，繼續(xù)推高儲蓄率，顯然缺乏現(xiàn)實意義。中國的人口增長和經(jīng)濟增長足以支撐一定程度的現(xiàn)收現(xiàn)付。1966年，美國經(jīng)濟學(xué)家亨利·艾倫（H. J. Aaron）發(fā)表了題為《社會保障悖論》的文章，提出了一個“艾倫條件”（Aaron Condition），即如果一國的勞動人口增長率加上實際工資增長率之和大于實際利息率，則實行現(xiàn)收現(xiàn)付制就能帶來代際的帕累托最優(yōu)配置，從而優(yōu)于完全積累制。在1991—2010年間，除個別年份（1991年和1997年）外，中國均能滿足“艾倫條件”。展望將來，城市化進(jìn)程的加快將帶來城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增長。根據(jù)原國家計委“中國勞動就業(yè)預(yù)測”課題組的測算，2000—2030年，我國城鎮(zhèn)勞動適齡人口年均增長將達(dá)到3.1%。根據(jù)世界銀行對未來我國年實際工資增長率的預(yù)測，2011—2030年每年都將達(dá)到4%，2030年后為3%。就實際利率而言，如果未來居民儲蓄率不出現(xiàn)大幅下降的話，那么實際利率也不會被劇烈推高?？梢酝茢啵谖磥硪粋€相當(dāng)長的時期內(nèi)，“艾倫條件”在中國仍將得到滿足。仍處于發(fā)育進(jìn)程之中的資本市場無法滿足基本養(yǎng)老保險基金入市投資的要求。國際經(jīng)驗表明，積累制的養(yǎng)老保險基金能否在長期內(nèi)保值增值，需要具備三個基本條件，即良好的養(yǎng)老保險基金營運公司、可靠的資本市場以及嚴(yán)密的法律監(jiān)管體系。在中國，雖然多層次資本市場體系發(fā)展迅猛，市場規(guī)模不斷擴大，市場制度建設(shè)取得了令人矚目的成就，但是“新興加轉(zhuǎn)軌”的特征依然十分顯著，中國股市波動的幅度和頻度遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，資本市場遠(yuǎn)未發(fā)育成熟。在這種背景下，將基本養(yǎng)老保險基金入市投資將面臨巨大的投資風(fēng)險，無異于讓那些最不能承受風(fēng)險的社會階層，用其財產(chǎn)組合中最需避險的部分，去世界上最具波動性的資本市場從事高風(fēng)險投資。這將極大地背離我國建立基本養(yǎng)老保險制度的初衷。
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