一直以來，雙軌制被視為養(yǎng)老制度的最大不公。目前，中國機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的4000萬職工并不進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而由財(cái)政直接給發(fā)退休金。2012年全國企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。

目前，公務(wù)員養(yǎng)老仍沿用舊制，事業(yè)單位改革雖行至半程，其養(yǎng)老制度卻亂象叢生。學(xué)界普遍認(rèn)為，若將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現(xiàn)實(shí)。改革路徑設(shè)計(jì)，必須穩(wěn)定被改革者心理預(yù)期過渡期內(nèi)，不大幅降低其待遇；差距部分，以職業(yè)年金進(jìn)行彌補(bǔ)。

對于雙軌制的改革，必先期付出成本，短期內(nèi)財(cái)政壓力將明顯加大。具體來說，財(cái)政需要多花兩筆錢：第一筆，財(cái)政需要為機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工額外繳納工資總額的20%，以實(shí)現(xiàn)與城職保的并軌；第二筆，是建立職業(yè)年金制度中雇主繳納的這部分，約為在職工資的5%。清華大學(xué)教授楊燕綏計(jì)算，若將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率略為降低，改革20年～28年后，并軌的基本養(yǎng)老金可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，傳統(tǒng)退休金退出市場，統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金長成。

“雙軌制”難撼

近年來，圍繞養(yǎng)老金雙軌制、延遲退休年齡、養(yǎng)老金缺口、養(yǎng)老基金投資體制等問題，每年全國兩會期間都會熱點(diǎn)。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文表示，年年開“兩會”，年年網(wǎng)絡(luò)“拍磚”都會瞄準(zhǔn)養(yǎng)老金雙軌制。

早在2011年全國兩會期間，就有近百位參會代表就改革“養(yǎng)老雙軌制”上呈提案，當(dāng)年的政府工作報(bào)告也明確，要積極推進(jìn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，通過改革現(xiàn)行單位保障制度，統(tǒng)一公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。

2012年6月，國務(wù)院公布《關(guān)于批轉(zhuǎn)社會保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知》，其中明確要研究制定公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理單位的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。但時至今日，涉及公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的“辦法”仍沒有下文，養(yǎng)老金雙軌制的合并統(tǒng)一也遙不可期。

娃哈哈集團(tuán)公司董事長宗慶后已是連續(xù)多年呼吁養(yǎng)老金盡快并軌的參會代表，今年參加全國兩會，他表示，“養(yǎng)老雙軌制是最大的不公平，改革已經(jīng)很急迫”。全國政協(xié)社會福利與社會保障界委員黃文仔則表示，嚴(yán)格來說，公務(wù)員領(lǐng)取的退休金也是納稅人的錢，現(xiàn)在公務(wù)員與企業(yè)員工的退休金差距有3至5倍，明顯有“濫用職權(quán)”之嫌，“退休金發(fā)放應(yīng)該一視同仁”；全國政協(xié)委員、知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者黃方毅則認(rèn)為，養(yǎng)老金雙軌制理應(yīng)并軌，如果暫時做不到那就要大幅提高企業(yè)退休職工的待遇。

針對養(yǎng)老金雙軌制話題的熱議，人社部兩位參加全國兩會的副部長胡曉義、王曉初都表示，人社部方面正在就養(yǎng)老金雙軌制改革等社保體制問題進(jìn)行綜合研究和頂層設(shè)計(jì)，但目前尚無具體改革時間表。

養(yǎng)老金之憂

自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱城職保)，是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體，歷史最長。其覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工，截至2013年3月底，全國有3.06億人參加這一制度。2009年底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱新農(nóng)保)建立并迅速推廣，這是第一個面向農(nóng)民的國家養(yǎng)老金計(jì)劃。2011年起，作為一項(xiàng)補(bǔ)丁制度，面向數(shù)千萬城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱城居保)也得以建立。到今年3月底，參加新農(nóng)保、城居保兩項(xiàng)制度的參保者達(dá)到4.86億人。

從覆蓋率上看，中國的養(yǎng)老金制度處于歷史上最好的時期。理論上，無論何種就業(yè)形態(tài)，所有人群都在制度保護(hù)之下，并有財(cái)政資金和國家承諾做后盾。

但這背后，也隱藏著危機(jī)。養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種社會保險(xiǎn)制度，其基本原理和運(yùn)行規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)自身財(cái)務(wù)平衡，不能過度依賴財(cái)政資金，歐債危機(jī)即為殷鑒。

從世界范圍看養(yǎng)老金制度

從世界范圍看，養(yǎng)老金制度大體分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養(yǎng)退休者，下一代人支持上一代人；后者是由勞動者自身工作時的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國的基本養(yǎng)老金中統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶并存的設(shè)計(jì)，本意是將兩種制度加以融合，取長補(bǔ)短，但囿于中國養(yǎng)老制度的先天不足，其設(shè)計(jì)初衷并未實(shí)現(xiàn)，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財(cái)政資金補(bǔ)血的路徑。

按照人社部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存2.39萬億元。“養(yǎng)老金不存在支付缺口”的說法，被官方屢屢強(qiáng)調(diào)。但一個必須面對的現(xiàn)實(shí)是，自1998年至今，各級財(cái)政對養(yǎng)老金的累計(jì)轉(zhuǎn)移支付已達(dá)到1.27萬億元，這意味著，養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余的一半以上來自財(cái)政投入。

2010年，全國養(yǎng)老基金當(dāng)期繳費(fèi)收入1.11萬億元，當(dāng)期基金支出1.056萬億元，若無當(dāng)年1954億元的財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)期結(jié)余僅有555億元，且有14個省份當(dāng)期收不抵支。隨著支付壓力的增加，每年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額持續(xù)上漲，1998年的補(bǔ)貼資金只有24億元，2012年已經(jīng)激增至2648億元。可以預(yù)見的是，隨著老齡化加劇，這一數(shù)字還將攀升。

看上去，除去財(cái)政補(bǔ)貼部分，目前的養(yǎng)老基金自身結(jié)余仍有1萬多億元，但由于目前的養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級低，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，若財(cái)政補(bǔ)貼不及時，一些地區(qū)的當(dāng)期支付缺口將立即顯現(xiàn)。

即便不考慮地區(qū)差異，從總體數(shù)字來看，萬億元積累額也將很快耗光。清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)測算，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率上漲，GDP高速增長，不斷增加工資(增長率8.7%)和繳費(fèi)基數(shù)，養(yǎng)老金替代率約為社會平均工資51%的條件下，最樂觀的估算結(jié)果是可維持到2020年，屆時將出現(xiàn)3377億元的養(yǎng)老基金缺口。依此計(jì)算，這一年的財(cái)政補(bǔ)貼額將增長到萬億元以上。

在遠(yuǎn)期的未來，情況則更悲觀。按照北京大學(xué)教授黃益平等學(xué)者的研究，長期來看中國政府最大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是養(yǎng)老金缺口，未來養(yǎng)老金總負(fù)債將占GDP的62%-97%，隨著養(yǎng)老金支出的迅速上升，甚至有可能超過國有資產(chǎn)總額。

平安退休，放心養(yǎng)老

近期，媒體又相繼爆出，退休十五年再領(lǐng)退休金，以房養(yǎng)老等等養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之舉措，一時間引發(fā)了社會的廣為討論，如何放心養(yǎng)老，成了當(dāng)下人們最為關(guān)心的問題。在退休雙軌制改革的大背景下，作為有經(jīng)濟(jì)能力的個人應(yīng)該早作打算，退休不能只依靠社會保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)與社會保險(xiǎn)并行，才能真正放心養(yǎng)老。